lundi 22 février 2010

Le Pacte de stabilité et de croissance

Adopté en 1997 par le Conseil européen d'Amsterdam, le Pacte de stabilité et de croissance (PCS) fixe un cadre incitant à la discipline budgétaire des pays membres de l'Union européenne. Il prolonge l'effort de réduction des déficits publics engagé en vue de l'adhésion à l'Union économique et monétaire (UEM). Depuis 2005, le PCS connait une crise profonde. L'Allemagne et la France, condamnée pour déficit excessif, ont demandé un assouplissement des règles de ce pacte. La crise économique de 2007 a conduit la plupart des Etats européens dans des politiques budgétaires de relance remettant ainsi en question son adaptabilité. Avec l'entrée en vigueur, en 2009, du traité de Lisbonne, une déclaration annexée à l'Acte final laisse prévoir une réforme du Pacte de stabilité et de croissance, sans préjuger néanmoins du débat futur sur son avenir.

Le PCS comporte deux volets : un volet préventif et un volet répressif. Concernant le volet préventif, l'article 126 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne fixe comme objectif aux Etats « d'éviter les déficits excessifs ». Chaque année, les Etats membres de la zone euro doivent présenter un programme de stabilité et les autres Etats membres un programme de convergence à la Commission européenne. En outre, chaque pays présente à chaque fin d'année un programme budgétaire quadri annuel qui doit indiquer les mesures prises pour arriver à l'équilibre des finances publiques à moyen terme. En cas de dérapage budgétaire, un système d'alerte permet au Conseil Ecofin, réunissant les ministres de l'Économie et des Finances de l'Union, d'adresser une recommandation à l'État concerné. Concernant le volet répressif, le même article 126 TFUE prévoit que les Etats membres dépassant un déficit budgétaire brut de 3% du PIB peuvent se voir infliger des sanctions de la part du Conseil. C'est à la Commission qu'il revient d'émettre un avis à l'Etat membre concerné, puis d'en informer le Conseil qui décide ensuite si le déficit peut en effet être jugé « excessif ». Dans ce dernier cas, il adresse des recommandations à l'État membre concerné afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné. S'il persiste à ne pas corriger la situation, cet Etat membre peut se voir infliger une amende allant de 0,2% à 0,5% du PIB. Ce volet répressif reste cependant conditionné à l'appréciation de la conjoncture économique, car en cas de « situation exceptionnelle » (par exemple en temps de crise), la règle du non dépassement du déficit de 3% du PIB peut être assouplie. Ces circonstances exceptionnelles qui feraient qu'un Etat échapperait à des sanctions sont le cas d'une récession équivalente à 2% du PIB.

La discipline budgétaire initiée par le Pacte de stabilité et de croissance plonge ses justifications théoriques dans la nouvelle économie classique. La non maitrise budgétaire peut conduire à des effets d'éviction de l'investissement privé ou à une anticipation des ménages de hausses futures d'impôt qui les conduit à épargner plutôt qu'à consommer. En outre, l'augmentation de la dette publique pose à long terme le problème des risques d'emballement par le biais de l'effet boule de neige. Dans une telle situation, une grande partie des impôts servent à payer les intérêts et les manœuvres budgétaires se trouvent considérablement réduites. Cependant, la meilleure justification de ce pacte se trouve dans l'analyse de l'évolution des particularités de l'Union européenne. L'anticipation de l'évolution démographique d'une part, puisque le vieillissement de la population conduit aux problématiques du financement des systèmes de santé et de retraite. Les effets négatifs d'un déficit budgétaire dans le cadre d'une union monétaire d'autre part, puisque le déficit budgétaire d'un Etat peut conduire à une hausse des taux d'intérêt que vont subir l'ensemble des Etats et peut aboutir à une dépréciation de l'euro. L'efficacité des politiques économiques enfin, puisque la crédibilité des autorités monétaires et l'efficacité du policy mix dépendent du respect de la discipline budgétaire.

Le Pacte de stabilité et de croissance est l'objet de nombreux débats. Certains le juge sous optimal car ne permettant pas d'homogénéiser la zone euro. Des Etats peuvent connaitre des chocs macroéconomiques et d'autres non. Les politiques budgétaires restent en cas de crise la principale ressource des Etats, qui compte tenu du manque de coordination au sein de la zone euro, font jouer les stabilisateurs automatiques (l'augmentation automatique des dépenses publiques liées à l'accroissement du chômage et à la baisse de la croissance) plutôt que d'appliquer les règles de non dépassement. Depuis le dépassement par la France et l'Allemagne des 3% de déficit en 2005, le PCS a connu des assouplissements, notamment une interprétation plus souple de la récession et la prise en compte de la nature des dépenses publiques réalisées (déficit lié à l'investissement ou à la réforme des retraites). De plus en plus, le PCS se dirige vers une dissociation du déficit structurel et du déficit conjoncturel, la règle des 3% ne s'appliquant plus qu'au déficit structurel. Cette distinction invite à un abandon de la conception rigide du déficit et à une meilleure prise en compte du caractère cyclique de l'économie.

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